Sheila Jasanoff (1990) The Fifth Branch

  • Sheila Jasanoff, 1990 (paperback 1994): The Fifth Branch — Science Advisers as Policymakers. Cambridge MA USA: Harvard University Press, 302 pp. ISBN 0-674-30062-9 (pbk.)

科学と政治の関係の議論を調べると、regulatory science (日本語では「規制科学」)という用語を見かける。その意味は人によって必ずしも同じではないらしい(たとえば中島, 2002参照)が、そのうちでもJasanoffという人が言ったことが重要らしいので確認しておきたくなった。2010年8月に東京・駒場で「4S」学会があり著者が呼びかけ人のセッションもあると聞いて、それまでに本を読んで講演を聞きに行こうと思ったのだが、そこまで読書の優先順位をあげることができず、実際に読んだのは2011年2月になった。

本書は1970-80年代のアメリカ合衆国(USA)のEPA (環境保護庁)とFDA (食品医薬品庁)の諮問委員会が、人工的化学物質の規制に関する政策決定に対して、どのような働きをしたかを検討したものだ。規制科学は純粋科学(本書の用語はresearch science)とは違った特徴 —不確かな知見しかなくても期限つきで判断を求められることなど— をもつという指摘は一般論なのだと思うが、具体的な議論はEPAやFDAのかかえる問題に即したものになる。本書に規制科学一般、さらには行政に利用される科学技術一般に適用できる指針を直接的には期待しないほうがよさそうだ。(間接的には参考になる本だと思うが。)

題名は、三権分立が背景にある。第2次世界大戦後ごろから行政のうちに科学技術の産物の規制にかかわる官庁が発達してきた。USAではAで終わる略語のものが多いがAはAgencyの場合とAdministrationの場合がある。規制官庁は行政権に属して立法と司法からのチェックを受けるのだが、専門性が強いため議会によるチェックが働きにくくなり、第4の権力と評されるようになった。司法によるチェックが働くことはあるが、専門知識の乏しい裁判官に判断をゆだねると必ずしも適切な結果とならない。また、規制官庁は内部で専門家を育ててきたが、外部(製造企業を含む)から、官庁の科学の質が低いと批判されることが多くなった。そこで、規制官庁は、外部の科学者を集めた諮問委員会(審議会)を作り、そのチェックを受けることで政策決定の質を高めることにした。諮問委員会の立場は諮問した官庁とは別であり、対立関係にもなりうる。そこで本書ではこれを第5の権力と数えている。この4、5という数えかたは、本書の事例に即しては理解できるが、一般性はないような気がする。

1970年代、EPAは有害人工物質の規制に積極的だった。それに対して、対象となる物質の生産を規制されたくない産業の関係者から、規制の根拠が科学的に確かでないという批判があった。実際、純粋科学ならば結論が出ない(論文にならない)程度の材料しかない場合があるが、規制官庁は政策判断をしなければならず、その際に安全側(事前警戒的 precautionary)に偏ることには正当性はある。しかし、その根拠をうまく示せないと、裁判になったときに負ける。そこでしだいに諮問委員会の体制が整備されていった。

1981年からのReagan大統領の第1期には、規制廃止論や小さい政府論に基づいてEPAの機能は縮小された。しかし1983年にたてなおしがされ、それからReagan第2期にかけて、EPAの規制業務の多く(とくに大気汚染関係)はうまく進んだ。諮問委員会は科学的評価をするものであり政策判断は官庁がすると役割を切り分けた。(境界は厳密ではないので、委員の報告が政策判断の要素をもつこともあったが、官庁にはそれに従わなくてよい自由があった。) 委員の任命は政治的意見や社会的立場ではなく科学的専門性に基づくとした。ただし科学の専門分科の多様性は反映させ、また暗黙のうちに政治的対立構造の一方に偏らない配慮もした。諮問委員会には見解の対立する人を含んでいたが、そこでの議論のしかたは、裁判や与野党対立構造の議会の場合のような対抗(adversary)型ではなく、合意できる結論を得ようとする交渉(negotiation)型だった。著者は、規制科学にとって、この交渉型あるいは合意追求型の態度が有効であり、対抗型ではうまくいかないという。

同じ1980年代のEPAでも、農薬規制の場合は必ずしもうまくいかなかった。議論は対抗型になりがちだった。諮問委員会がEPA内の研究成果よりも製造企業が示した科学情報のほうを信頼してEPA行政官が意図した規制に否定的となる評価をした例が複数ある。ただしそのうちのひとつの通称Alarというリンゴの品質保持剤の場合は、環境NGOが別の科学情報をマスメディアに発表して世論と議会を規制強化側に傾けてしまった。この事例は、安全を追求する立場の勝利ととらえる人もいるが、NGOの質の低い科学がまかり通った失敗例だと考えている人がけっこういるらしい(わたしにはまだどちらとも言えない)。

本書には地球温暖化の話題はないが、本書が出たのはIPCCが発足して間もないころにあたる。IPCCが今のような形をとるにはUSA政権の意志が働いたと聞くことがある。もちろん国際と国内の違いはあるが、当時のEPAの大気汚染に関する諮問委員会は参考にされたにちがいないと思う。

さて今、地球温暖化の科学的基礎に関しては、大部分の科学者の間では見解の一致(consensus)があるとされる。科学はこのようなconsensusを求めるものではないと言う人もいる。純粋科学の立場ではそちらが正しいと思う。[2011-03-13追記: 純粋科学では批判的検討のほうが価値が高い。ただし批判的検討といってもすべてを疑ってかかるわけではないし、結果として見解が一致するのは悪いことではない。] Consensusを求める態度は、まさに(本書の用語で言えば)規制科学だからとられているのだ。しかも、すべての科学的認識が一致することは期待されておらず、政策的意思決定に使われる項目で一致すればよいのだ。ただしこの項目はあらかじめ決められているわけではなく、政策決定者にとって有用なものであり科学者が一致点として提供できるものでもあるものをさがす交渉(negotiation)の結果として決まるのだろう。

EPAなどの官庁が規制を強化しようとするのに対して、利害関係のある産業が反対し、その際に、規制の根拠となる科学の質を疑う、という構造は、1970年代に見られたadversaryな構造の再来のようだ。なお、USAでは(地球温暖化防止のための新しい立法がなかなかできないという事情もあって)、EPAが大気汚染防止法(Clean Air Act)でCO2を規制しようとしている(Endangerment and Cause or Contribute Findings for Greenhouse Gases under Section 202(a) of the Clean Air Act)。したがって本書の話題は規制科学一般論としてだけでなく具体的な法律のレベルでもかかわりがある。

ただし、かつての化学物質規制では、化学工業会社のほうがEPAよりも高度な科学に接していた。それで、規制反対論者は、専門家によるpeer reviewを重視するtechnocraticな主張をした。規制支持論者が、一般住民の参加を重視するdemocraticな主張をした。今は、温暖化の科学的基礎に関する限り、規制反対論者が使おうとする科学は官庁が持っているものよりも貧弱だ。そこで、規制支持論者が専門家を信頼するtechnocraticな主張をする傾向があり、規制反対論者の主張は、専門家がしろうとを排除して判断を独占することが、倫理的・法的に不適切である、あるいはそれはチェックの機会を減らし科学の質を低下させるというような、democraticなものになる。

本書にはtechnocraticな主張への対応の例は多いのだが、democraticな主張が科学者にとってあるいは規制官庁にとって受け入れがたい場合の参考例には出会わなかった(かろうじてAlarの件があるが)。科学と政治をなんとか線引きし、科学の課題についてはadversaryにならずconsensusをめざすのがよい、ということは変わらないのだと思う。

文献

  • 中島 貴子, 2002: 論争する科学。『科学論の現在』 (金森 修, 中島 秀人 編, 勁草書房), 183 – 201.

4 thoughts on “Sheila Jasanoff (1990) The Fifth Branch

  1. 読書メモの追加。

    第10章に、対立関係のある課題について中立的な科学知識を提供するための組織上のくふうの例がある。アメリカ合衆国(本拠はMassachusetts州Cambridge)に1980年につくられたHealth Effect Instituteという組織だ。これは研究費提供機関だが、もとの資金を半分は国(EPA)から、半分は自動車産業の複数の会社からもらい、研究課題の選定はどちらにも支配されないようにした。成功例とみなされている。

    ただしこれは、政府が規制を強化しようとしていて、企業がそれに抵抗している状況の中でのバランスのとりかただ。

    温暖化問題の場合は、一部の環境団体が明確に規制を強化したい態度、一部の企業が明確に抵抗する態度をとり、政府や多くの企業は判断がゆれている状況だと思う。

    また、福島事故以後の日本の原子力安全問題では、政府と電力会社は一体とみられ、かなり多くの市民が政府+電力会社の根拠とする科学を信頼しない。この場合、市民が強い規制を求める側で、政府がそれに抵抗する側だ。

    このような場合のバランスのとりかたはどういうものが考えられるだろうか? 政府でも大企業でもない主体から資金の半分を出してもらおうとすると、あまり大がかりな組織はつくれそうもない。

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