有本 建男、佐藤 靖、松尾 敬子 (+ 吉川 弘之) (2016) 科学的助言 — 21世紀の科学技術と政策形成

  • 有本 建男、佐藤 靖、松尾 敬子 著、吉川 弘之 特別寄稿, 2016: 科学的助言 — 21世紀の科学技術と政策形成。東京大学出版会, 221 pp. ISBN 978-4-13-060316-4.

【2017-01-11 午前現在、この読書メモ記事は、書きかけです。】

2016年8月の新刊。わたしは2016年11月に買い、2016/17年の年末年始に読んだ。

佐藤氏、松尾氏はJST (科学技術振興機構)の研究開発戦略センター(CRDS)の職員であり、有本氏は現在の主所属は政策研究大学院だがCRDSも兼務し佐藤氏たちの上司にあたる立場のようだ。吉川氏はCRDSのもとセンター長である。

わたしも2011-12年度にCRDSに勤務していたので、当時、吉川氏・有本氏が「科学的助言」という問題を重視していたことや、佐藤氏がそれに関する調査報告をしていたことは知っていた。本書の基本的議論はそのときから変わっていないと思う。

しかし、2012年ごろ、同じ人たちがかかわっていた「政策のための科学」という議論はわかりにくかった。「科学技術政策のための科学」というべきものをそのように略していたのだった。環境政策あるいは社会を持続可能なものに変えていく政策のための科学をどう推進するかを考えたかったわたしは、自分が使いたかった用語がちがう意味に使われていたので、腹がたったのだった。

そのときわかりにくかった論点は、本書ではよく整理されている。

それを紹介するまえに、用語についてことわっておく。このわたしのメモで「科学」「科学技術」「学術」はほぼ区別なしに使う。自然科学だけでなく人文・社会科学も含む(「人文科学」と言うべきでない人文学を含むかどうかはよくわからない)。

なお、現実問題として、同じことを学術政策と呼ぶか科学技術政策と呼ぶかによって、推進の重点や評価基準が変わってしまうことがある。わたしは、学術政策のほうが本筋なのに、いまの日本の政治では科学技術政策のほうに偏っている、と思う。そして、JST CRDSは、その設置された機能が、科学技術政策にかかわるものなので、本書にも「科学技術」側への偏りが見られると思う、著者各人、少なくとも佐藤氏と吉川氏の発想はおそらく「学術」寄りだと思うのだが。

(さきほどの「政策のための科学」に関する話にもどる。)
本書では「science for policy」と「policy for science」とは関連はあるが別の課題群とされている。本書の主要な話題は、科学に基づく政策への助言であり、こちらがscience for policyなのだ。Policy for scienceは科学技術政策だが、この符丁は単純にそういう意味ではなく「科学技術政策のための科学」という意味で使われている。本書ではこちらの話題はわりあい軽く扱われている。

本書のうち、著者3人で書いている序章・1-3章と、有本氏による終章、吉川氏による特別寄稿が、総論的部分といえる。4-7章はscience for policyにかかわる科学的助言の各論であり、それぞれ、食品安全、医薬品審査、地震予知、地球温暖化を扱っている。地球温暖化の話題はIPCCなどの国際的枠組みが主だが、その他の章の話題は日本の国の枠組みが主である。8章はpolicy for scienceの話で、科学技術政策がどのようにたてられてきたかをふりかえり、それを科学的根拠(evidence)に基づくものにするための動きが紹介されている。

わたしはこれまでに、総論的部分と、地球温暖化に関する第7章とを読んだ。

【総論部分の要点について、今後、このあたりに書きこむ予定です。】

第7章 地球温暖化 — 国際的な科学的助言体制の構築
気候変動についての政策決定にとっての科学者の役割について、わたしは[別ブログ2013-12-21の記事]で示した。これを書いたとき、わたしは、2012年ごろJST CRDS内で聞いた本書の著者たちの報告を参考にして考えたので、本書の議論とはかみあっていると思う。

本書第7章の記述はもっともなところが多いのだが、この読書メモではわたしが不満に思った点をやや強調して述べる。

IPCCは、科学的助言の体制としては、成功例と考えられる。第1章の「リスク評価とリスク管理の分離」の議論にしたがってとらえると、リスク評価から、政策オプションの提示までは踏みこむが、オプションの選択は政治にまかせる態度をとる。

しかし、実際の政治に与えた効果は、まだあまり大きいとは言えない。京都議定書は、温暖化を食いとめるのに必要なものに比べると小規模な排出削減の約束だったが、それさえ、とくにアメリカ合衆国が批准しなかったことなどによって効果が乏しく、第2約束期間設定には日本を含む多くの国が離脱してしまった。

本書の著者は、「京都議定書の限界は、人文社会科学分野を含む当時の科学的知見や技術開発が未成熟であったという制約によるところも大きかったといえる。」と述べている(143ページ)。わたしが表現しなおすと、京都議定書に至る過程で科学的知見に関する不確かさが軽視され、科学的根拠の薄い政策が根拠のしっかりした政策だと誤認されてしまったのが、失敗の一因だったと考えられる。ただし、そこで問題にすべき不確かさの主役は、(「科学的知見の不確かさ」という表現がすなおに連想させる)気候に関する自然科学的予測能力の不確かさではないと思う。不確かさは、温室効果気体排出を原因とする気候の変化、その気候変化の社会への影響、排出削減策の社会への影響、にそれぞれ関するものに分けられる。気候の変化の見通しの量的不確かさは確かにあるのだが、それよりも重大な不確かさは社会への影響のほうにあると思う。なお、社会への影響は経済の尺度で評価できるものばかりでないとわたしは主張したいが、これまでの温暖化関連の政策の議論では重視されている経済への影響に限っても、直前に言った論点は成り立つと思う。[この段落2017-03-02改訂]

2009年末から2010年にかけて、IPCCなどの科学的助言の「信頼の危機」が起こった。これを「クライメートゲート事件」ということばを持ち出して論じている。この用語は2009年にイギリスのイーストアングリア大学の研究所の電子メールが暴露され、(暴露した人ではなく)電子メールを書いた科学者が非難された件をさしている。

本書で「国連はこの事態を重視し」Inter-Academy CouncilにIPCCの手続きおよび作業過程に関するレビューを依頼した、と述べているのはまずい記述だと思う。国連が重視したのは、(本書ではこれよりもあとで述べられている) IPCCの第4次評価報告書にあったまちがいとその原因である(本書の表現で言えば)「科学的信頼性が欠ける文献が引用されていた」ことであり、暴露されたメールと直接に関係はない。メール暴露とIPCC報告書のまちがい指摘という2つの別々の事件が続き、国連は後者に応答したのだ。ただし、世間がIPCCの信頼性を疑った動きの背景としては両者がいっしょになっていたとも見られる。著者の判断で両者をあわせて「クライメートゲート事件」と呼ぶのならば筋はとおるのだが、それならばそのように明示して書かないといけない。わたしが両事件について理解したことの要点は[別記事「IPCCへの信頼がゆらいだ事件とそれをめぐる考察」]に書いた。この状況に関するわたしの主観的理解をさらに単純化して述べると、IPCC報告書やそれに採用された科学者の研究に欠点はあったが、それが政策に用いられるのを嫌ったなにものかがその欠点を針小棒大に誇張し、世論はその影響を受けたと思う。

また、気候科学者に「データの公開をこばむなど」のまずい対応があったとされ、研究の透明性や説明責任に関する意識が低かったとされている。そのような反省があったことは確かである。しかし、研究の材料となったデータにはデータ提供者から研究者には公開する権限が与えられていなかったものもあった。データの公開をこばんだのは利己主義や党派的対立による意図的なものではなかったのだ。わたしは、科学者側がもっと世間に知ってもらう努力をすべきこととして、地球観測データの権利問題の複雑さ(公共財とされる場合もあるが商業財とされる場合も国家秘密とされる場合もある)、IPCCの科学的知見のうちにさまざまな不確かさのものがあること、そのうち比較的確かな世界平均地上気温の推計については、イーストアングリア大学の研究では非公開データも使われていたが、他機関による公開データだけを使った研究でも結論はほぼ同じだったこと、しかしローカルな気候変化の影響評価などの知見を得るためには非公開データも必要な場合もあること、などがあったと思う。

IPCCにかかわる科学者集団が閉じたものになっていないか、同調圧力が働いているのではないか、という疑いはもっともなところがある。しかし、閉鎖性とか同調圧力とかは世の専門家集団の常であって、IPCC関係者がとくにそうだという印象があるとしたらそれは正しくないと思う。(IPCC報告書の部会別の著者集団が、当初は異質な人を含めるように構成したのに、くりかえされるうちに均質化してしまった、ということはあるかもしれない。) また、学者に限ったとしても人文社会科学を含むすべての学問分野まで単純に広げたらことばが通じるとは思えない。さまざまな専門からやってきて、ことばが通じる努力をしながら、利害意識は共有しない人びとの集団を形成する必要があること、それは制度づくりだけではすまず複数の人の継続した働きが必要であることの認識の共有も必要と思う。

折り返しのあとに詳しい目次をつける。

== 目次 ==
はじめに
目次
序章 現代社会と科学的助言 /有本・佐藤・松尾
– 1. 科学的助言の歴史的背景
– – トランス・サイエンス概念の登場
– – [Box 0.1] 1960年代の米国における科学的助言
– – 科学と政治の境界領域に関する議論の進展
– – ブダペスト宣言
– – わが国における科学的助言への関心の高まり
– – [Box 0.2] 東日本大震災と科学的助言
– 2. 科学的助言とは
– – 科学的助言の構造
– – エビデンスに基づく政策形成
– – [Box 0.3] エビデンス (科学的根拠)とは何か
– – Policy for Science (科学のための政策)とScience for Policy (政策のための科学)
– – [Box 0.4] 科学技術イノベーション政策 (STI政策) とは何か
– – 科学的助言者の4類型
– – – (a) 科学技術政策に関する会議
– – – (b) 審議会
– – – (c) 科学アカデミー等
– – – (d) 科学的助言を行う個人 (いわゆる「科学顧問」等)
– – 本書の位置づけ
– 3. まとめ — 科学と政治・行政のエコシステムの構築
第1部 科学的助言の現状と論点
第1章 科学的助言者の役割 /有本・佐藤・松尾
– 1. リスク評価者としての側面
– – リスク評価の対象
– – リスクの評価とベネフィットの評価
– – リスク管理
– – リスク評価とリスク管理の分離
– – [Box 1.1] 国際リスクガバナンス評議会 (IRGC) によるスキーム
– 2. 科学的助言者像の一般論
– – 誠実な斡旋者
– – 科学的助言者の役割領域と独立性の確保
– – [Box 1.2] 科学的助言者の認識 — ジョン・ホルドレンとロバート・メイ
– – 実践上の課題
– 3. まとめ — 科学的助言者の独立性確保という課題
第2章 科学的助言のプロセスと原則 /有本・佐藤・松尾
– 1. 科学的助言の原則
– – 英国 — 民主主義における科学の位置づけ
– – [Box 2.1] 英国ビジネス・イノベーション・技能省「政府への科学的助言に関する原則」(抜粋)
– – 米国 — 科学の健全性の確保
– – 日本 — 東日本大震災への対応
– – [Box 2.2a] 日本学術会議「科学者の行動規範 改訂版」(抜粋)
– – [Box 2.2b] 第5期科学技術基本計画 (抜粋)
– 2. 科学的助言の4段階のプロセス
– – 課題の設定
– – 助言者の選定と利益相反
– – 助言の作成
– – – (1) 独立性の確保
– – – (2) 科学的助言の質の確保
– – – (3) 不確実性・多様性の適切な取扱い
– – 助言の伝達と活用
– 3. 重要性を増しつつある課題
– – 緊急時の科学的助言
– – 市民の関与
– – 法的責任
– – [Box 2.3] わが国における審議会の法的位置づけ
– 4. まとめ — OECDによる科学的助言のチェックリスト
– – [Box 2.4] OECDによる科学的助言のためのチェックリスト
第3章 各国の科学的助言体制とグローバル化 /有本・佐藤・松尾
– 1. 各国の科学的助言組織の歴史と現状
– – 科学技術政策に関する会議
– – 審議会
– – 科学アカデミー等
– – 科学顧問
– – 民主主義社会と科学的助言の正当性
– 2. 科学的助言のグローバル化
– – 近年の急速な動き
– – ICSUの歴史
– – 多様な国際的組織の登場とネットワーク化
– 3. まとめ — システム・オブ・システムズの形成に向けて
第2部 科学的助言の事例
第4章 食品安全 — リスク評価の独立性をめぐる課題 /松尾
– – [Box 4.1] 食品安全委員会 (2003年7月設置)がこれまでに行ったリスク評価の例
– 1. 食品分野の行政組織
– – 従来の一体的な体制
– – BSE問題の発生
– – 食品安全基本法の制定と食品安全委員会の設置
– – [Box 4.2] リスク分析 (「食品の安全性に関する用語集」第5版、食品安全委員会 により作成)
– – 国際的動向
– 2. BSE検査
– – 全頭検査の実施
– – 全頭検査の見直しをめぐる議論
– 3. 放射性物質を含む食品のリスク管理
– – リスク評価に基づかない暫定規制値の緊急設定
– – 難航したリスク評価
– – [Box 4.3] 放射性物質の健康影響
– – 二つの方針
– – リスク管理機関での議論
– 4. まとめ — 求められるコミュニケーションと相互理解
第5章 医薬品審査 — 多様なステークホルダーの関与 /佐藤
– 1. 科学的助言システムの成り立ち
– – 薬害と医薬品審査体制構築の歴史
– – PMDAの誕生
– 2. 利益相反の背景と事例
– – 利益相反への意識の高まり — エビデンスの中立性・信頼性への脅威
– – タミフル問題
– – ルールの整備
– – イレッサ問題
– – 政官業学の関係
– 3. 科学的助言体制の改革に向けた議論
– – 医薬品行政の改革に向けた動き
– – PMDAと厚生労働省との関係
– – 日本の審査体制の特徴
第6章 地震予知 — 科学の不確実性への認識と対応 /松尾
– 1. 科学的助言体制の整備
– – 国民の強い期待
– – [Box 6.1] 地震予知関連の予算について
– – [Box 6.2] 地震予知とは
– – 東海地震説の影響
– – 大震法制定に関する議論
– – 判定会の設置と役割
– 2. 地震災害への対応の方針転換
– – 阪神・淡路大震災の発生 — 全国的な長期評価へ
– – [Box 6.3] 長期評価とは
– – 判定会会長の辞任
– – 東日本大震災 — 科学者の役割に関する議論
– – ラクイラ地震の経緯と学び — 科学者の法的責任
– – [Box 6.4] ラクイラ地震の経緯
– 3. まとめ — 科学の意味や限界を伝える役割と責任
第7章 地球温暖化 — 国際的な科学的助言体制の構築 /佐藤
– 1. 科学的助言体制の成立
– – 科学者による問題提起
– – [Box 7.1] 気候変動問題への対応をめぐる略年表
– – IPCCの誕生
– – 国際世論の高まり
– 2. 科学に基づく政治的合意 — 京都議定書
– – 迅速だった総論賛成
– – ベルリン・マンデート
– – 難航する日米の国内調整
– – 各論の棚上げによる合意
– 3. 構造的問題の露呈
– – 実効性の喪失
– – ポスト京都議定書の困難
– – 気候変動の科学の信頼性の危機
– – IPCCへの賛否
– – モメンタムの低下
– – パリ合意 — 実効性の確保に向けて
– 4. まとめ — 国際政治の現実と科学的助言の役割
第8章 科学技術イノベーション政策 — 強まるエビデンス志向 /佐藤
– 1. 助言体制の進化
– – 基本的な組織的枠組みの成立
– – 省庁再編後
– – 司令塔CSTIの性格
– 2. 科学技術基本計画を支えるエビデンス
– – 第1期 — 短期集中型の検討
– – 第2期 — 有識者ヒアリングと海外調査
– – 第3期 — 膨大なレビュー調査
– – 第4期 — 政権交代がもたらした政治のイニシアチブ
– 3. 科学技術イノベーション政策のための科学
– – エビデンス活用の質的な高度化
– – 米国でのイニシアチブ開始
– – 欧州の動き
– – わが国の取組み
– – [Box 8.1] SciREX事業の概要
– 4. まとめ — エビデンスの体系化と高度化への期待
終章 21世紀の科学技術の責務と科学的助言 /有本
– 1. 20世紀の反省と21世紀の新しい価値
– – ブダペスト宣言の意味
– – 21世紀社会の予測と世界認識
– – 科学技術の方法の現在と21世紀の変革
– 2. 今後の科学的助言の方向
– – 科学技術の公共政策の転換
– – – (1) 日本
– – – (2) 海外
– – 科学的助言の構造と方法の成熟に向けて
– – [Box 9.1] 政治の科学への介入の危険 — 世界トップ科学誌の警告
– – 科学的助言の知的基盤の強化と人材育成
– 3. 行動の提案
特別寄稿 科学的助言における科学者の役割 /吉川
– 1. 科学者へのメッセージ
– – 科学への信頼と社会との対話
– – わが国での歴史的な取組み
– – 科学者の助言活動への参画のあり方
– 2. 科学者の役割
– – 助言の種類
– – 独立性と中立性
– – 福島第一原子力発電所事故からの教訓
– – 有益な助言を作り出す仕組みの必要性
– – 水俣病の事例
– – 最近の動き
– 3. 助言者としての科学者のあるべき姿
– – 科学者に要請される行動
– – 科学的助言者の資質とスタンス
– – – 科学顧問
– – – 科学コミュニティを代表して助言する科学者 = 中立的助言者(アカデミーが中心)
– – – 中立的シンクタンク
付録
– 年表: 社会、科学技術、科学的助言関連の出来事
– 略語一覧
索引
著者紹介

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